黃遠康
早前有前高官在社交平臺上發(fā)表對新一份財政預算案的評論。他表示財爺加強發(fā)債力度意味香港「已經(jīng)正式進入結(jié)構(gòu)性財政赤字年代」，非常擔心特區(qū)政府未來會以債抵債，最終在無力償還下只能削減公共服務，留下一堆爛攤子給香港的子子孫孫。他又認為，雖然世上不少發(fā)達經(jīng)濟體系都有巨額的債務，不過香港只是一個特區(qū)，而非一個主權(quán)國，憂慮過分舉債會觸發(fā)國際金融機構(gòu)對港的信用評級，進而影響金融業(yè)的發(fā)展。有關言論一出後，旋即引起社會熱議，甚至令部分網(wǎng)民對香港前景感到悲觀。筆者認為，要評估是次發(fā)債的做法是否恰當，必須從三個方向思考，分別是發(fā)債的目的是什麼？發(fā)債的規(guī)模是否恰當？發(fā)債會否對香港造成嚴重的負面影響？
在經(jīng)歷三年疫情的衝擊，加上近年地緣政治角力進一步加劇，以及全球加息浪潮等因素下，特區(qū)政府一度引以為傲的財政儲備已經(jīng)大幅消耗。名義上，我們?nèi)杂谐^7000億港元的儲備，實際上，大部分的儲備金額都有指定用途，例如用於應付基建項目開支的基本工程儲備金、用於支付舊制公僕長俸的公務員退休儲備金、用於支持慈善團體營運的獎券基金、用於專上學生學費借貸的貸款基金等。除非出現(xiàn)非常特殊的情況，否則特區(qū)政府不能隨便動用相關資金支持政府日常開支。換言之，在扣除以上基金後，實際上特區(qū)政府的流動儲備金額不算豐厚，大約是1500億。因此，為了避免財赤進一步擴大及消耗更多財政儲備，積極開源增加收入是明智而務實的做法。
應付建設社會需要
增加收入無非只有兩個辦法，一是加稅，二是發(fā)債。可是，社會長期以來對加稅這個話題視為禁忌，要麼聲稱危害香港簡單稅制，打擊香港競爭力；要麼恫嚇會造成海外資金及大型企業(yè)流失，影響金融業(yè)的穩(wěn)定，加上考慮到目前外圍經(jīng)濟並不明朗，財爺只能從爭議性低的稅項著手，如煙稅、酒店住房稅、累進式差餉等，期望一定程度上為庫房帶來進帳。不過，目前財政缺口仍然較大，單靠加稅不足以應付財赤問題，而發(fā)債就成為解救眼前危機的唯一選項。
從是次預算案的發(fā)債產(chǎn)品，可以看出政府的發(fā)債思路並不單純是為了增加現(xiàn)金收入，也要利用這筆投資實現(xiàn)其他社會價值。例如發(fā)行500億的銀齡債券，就是讓手頭資金較為充裕的長者，可以有息率回報吸引的投資工具，令長者有穩(wěn)定的收入之餘，又能夠減低對社會福利的依賴，更妥善地做好安老工作；至於綠色債券及基礎建設債券，更加是直接投資在與改善環(huán)境和基建工程相關的項目，既可帶動經(jīng)濟發(fā)展，亦讓有份投資的市民得到參與感和幸福感。既然發(fā)債是解決目前財政不足直截了當?shù)氖侄?，而其目的是用於應付建設社會的需要以爭取未來獲得更大的回報，則有關做法顯然是不無道理的。
事實上，這位前高官在任內(nèi)曾經(jīng)做出一個具有前瞻性的決定，就是動用政府閒置的財政儲備並成立「未來基金」，用於投資全球各地回報穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)金融產(chǎn)品，而產(chǎn)品所衍生的利息收入就會滾存在基金之中或回撥庫房為政府「幫補」收入。換言之，前高官都認同投資未來以爭取合理回報的做法?？墒?，現(xiàn)時他卻一反過去之態(tài)，對於財政資源緊絀的特區(qū)政府透過籌措資金以投資未來的決定提出質(zhì)疑，實在教人摸不著頭腦。
恪守量入為出原則
雖然財爺率先預告未來5年內(nèi)每年發(fā)債不多於1350億，看起來數(shù)字相當龐大，但是發(fā)債規(guī)模其實只是相當於本地生產(chǎn)總值的9%至13%，相較於絕大部分的國家例如新加坡、日本、韓國等明顯較低。儘管有意見認為香港不是主權(quán)國，與以上地方比較不太合適，可是，即使與同樣為非主權(quán)國的中國臺灣相比，香港的發(fā)債水平仍然不算高，因為當?shù)氐恼畟鶆諄咨a(chǎn)總值接近30%，而當?shù)厣踔帘徊簧俳?jīng)濟學家認為屬於低負債、財政健康程度高的地區(qū)?？梢?，財爺?shù)慕ㄗh是遠遠未觸及警戒線，社會大眾及國際金融機構(gòu)亦都無須過分憂慮。
無論政府發(fā)債水平是多少，最重要的問題是到底有沒有能力償還債務，避免因為債臺高築而影響政府的運作和發(fā)展，步西方國家的後塵。在這個問題上，筆者對特區(qū)政府充滿信心，一方面因為《基本法》第107條規(guī)定，「香港特別行政區(qū)的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，並與本地生產(chǎn)總值的增長率相適應」，意味政府發(fā)債只能是中、短期的財政措施，長期還是要恪守財政紀律，不可能無止境地維持負債；另一方面，正如上述，港府財政緊張，只是因為近年外圍政治經(jīng)濟環(huán)境不穩(wěn)所致，只要香港繼續(xù)推動多元產(chǎn)業(yè)發(fā)展，善用發(fā)債得來的款項用於有投資回報的項目，加上預期全球即將迎來減息潮，作為外向型經(jīng)濟體的香港有望在數(shù)年內(nèi)全面復蘇，扭轉(zhuǎn)現(xiàn)時財赤和負債的問題。
筆者不想猜度提出相關論述的前高官的動機，但是作為負責主管財政事務多年的人，應該比起一般市民對於公共財政資源如何運用得宜有著更加深入的見解，亦都更加能夠體會投資未來的重要性。因此，希望前高官和社會各界人士不要抱著悲觀的情緒看待發(fā)債，而是應該想方設法，協(xié)助特區(qū)政府尋找善用這筆好不容易得來的發(fā)債收入的投資機會。
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